Les limites structurelles du contrôle des accueils collectifs de mineurs

Introduction

L’instruction du 2 juillet 2024, extraite du Bulletin officiel (BO) n°19 du 18 juillet 2024 relative aux « orientations nationales d’inspection et de contrôle – année 2024-2025 » organise de manière détaillée l’action de l’État dans trois champs distincts mais liés : les accueils collectifs de mineurs (ACM), les établissements d’activités physiques et sportives (EAPS) et les organismes de formation habilités à délivrer les brevets BAFA et BAFD.

Le texte rappelle que la protection des mineurs accueillis collectivement pendant les vacances, les temps de loisirs et les pratiques sportives constitue une mission essentielle confiée aux préfets de département, mise en œuvre par les services départementaux à la jeunesse, à l’engagement et aux sports (SDJES) et coordonnée au niveau régional par les DRAJES.

L’instruction met en avant un objectif affiché de protection élevée, de qualité éducative des accueils et de renforcement du rôle de l’État dans un secteur présenté comme prioritaire. Elle décrit en même temps, de façon très explicite, les contraintes de moyens, les cibles quantitatives et les priorités thématiques qui encadrent la capacité concrète de contrôle. L’ensemble dessine un dispositif juridiquement structuré, mais placé d’emblée sous le signe d’une inspection sélective et partielle d’un secteur de masse.

I. Un dispositif de contrôle solidement encadré sur le plan juridique et organisationnel

A. Une compétence clairement distribuée entre préfets, SDJES et DRAJES

L’instruction confirme, en l’organisant, la répartition des compétences déjà posée par le Code de l’action sociale et des familles et le Code du sport. Pour les accueils collectifs de mineurs, la protection des mineurs accueillis hors du domicile parental est confiée par la loi au représentant de l’État dans le département ; le SDJES élabore, sous son autorité, un plan départemental de protection des mineurs et assure le traitement des déclarations et autorisations, la réalisation des contrôles sur place, l’exercice des pouvoirs de police administrative prévus par les articles L. 227-5, L. 227-10 et L. 227-11 du CASF, ainsi que le traitement des accidents graves ou des situations présentant des risques graves pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs.

Dans le champ des EAPS, l’instruction rappelle l’ampleur du tissu à surveiller : plus de 300 000 établissements, des centaines de milliers d’éducateurs professionnels et plusieurs millions de bénévoles. Le contrôle de ces structures, combiné à une mission d’accompagnement des encadrants, est qualifié de mission prioritaire des SDJES.

Pour les parcours de formation BAFA et BAFD, la compétence de contrôle et d’évaluation des organismes de formation habilités est confiée, sous l’autorité du ministre chargé de la jeunesse, aux recteurs de région académique ou, pour certains territoires ultramarins, aux préfets. Les DRAJES élaborent et mettent en œuvre un plan régional de contrôle et d’évaluation des organismes, sur la base de visites de sessions, de l’examen des projets éducatifs et des outils de formation, et de rapports d’inspection transmis ensuite à l’administration centrale.

L’instruction ne se contente donc pas d’énoncer des intentions politiques ; elle fixe une architecture de responsabilité, précise les circuits de décision et encadre les relations entre niveau central, niveau régional et services départementaux. Sur ce plan, la compétence de l’État apparaît pleinement assumée, tant dans son fondement légal que dans son organisation administrative.

B. Un renforcement ciblé des moyens assorti d’objectifs quantifiés

Le texte met en avant l’effort de renforcement des moyens humains : créations d’emplois en SDJES pour le contrôle des EAPS en 2023, complétées en 2024 par des postes spécifiquement dédiés à la lutte contre les violences sexistes et sexuelles et le séparatisme, et par un renfort de 35,5 ETP pour la mission de contrôle et d’évaluation des ACM. Ces chiffres sont directement corrélés à l’ampleur du secteur : 1,33 million de départs d’enfants en accueils avec hébergement sur la période 2022-2023, près de 2,3 millions de places en périscolaire et 1,5 million en extrascolaire.

En parallèle, l’instruction fixe des objectifs de contrôle chiffrés. Pour les EAPS, elle détermine pour chaque région un nombre cible de contrôles à réaliser entre le 1er septembre 2024 et le 31 août 2025, correspondant à un taux de contrôle compris entre 1,5 % et 3,7 % des établissements déclarés, en fonction du volume d’EAPS recensés, des bilans antérieurs et des moyens disponibles. Pour les ACM, elle fixe un objectif de « tendre vers 10 % des accueils déclarés et autorisés se déroulant dans le département », en incluant les séjours avec hébergement, les accueils de loisirs péri et extrascolaires, les accueils de jeunes et les accueils de scoutisme.

L’instruction précise en outre que chaque contrôle représente, en moyenne, une demi-journée à une journée de travail, selon les conditions d’accès à la structure et les suites administratives éventuellement nécessaires. Elle insiste sur la nécessité de formaliser chaque contrôle par un rapport et de suivre systématiquement les suites données. Ces éléments chiffrés, associés à des obligations de remontée d’informations (bilan départemental à transmettre aux DRAJES et bilans régionaux à adresser à l’administration centrale à échéance de septembre 2025), confèrent au dispositif une forte dimension de pilotage national.

II. Une stratégie de ciblage qui concentre les moyens sur certains risques

A. Des priorités transversales lourdes : VSS, séparatisme et principes de la République

L’instruction consacre une place importante à deux priorités transversales, communes aux champs jeunesse et sports : la lutte contre les violences sexistes et sexuelles, d’une part, et la lutte contre le séparatisme et les atteintes aux principes de la République, d’autre part.

Pour les violences sexistes et sexuelles, chaque DRAJES doit se doter d’un plan dédié, décliné dans les SDJES, comprenant des actions de formation, d’échanges avec les organisateurs d’ACM et les structures sportives, et la diffusion d’outils élaborés au niveau national. Les signalements d’événements graves dans les ACM doivent être transmis à une adresse dédiée, et les signalements dans le champ sportif doivent systématiquement donner lieu à une enquête administrative, avec information de la cellule nationale et des services chargés de la tenue des listes de cadres interdits.

Pour le séparatisme et les atteintes aux principes de la République, les SDJES participent aux travaux des cellules départementales de lutte contre l’islamisme et le repli communautaire (CLIR) et s’intègrent aux contrôles interministériels. Les plans de contrôle départementaux sont portés à la connaissance de ces cellules, et les rapports suivis de mesures de police administrative sont remontés à l’administration centrale.

Ces priorités transversales ne se traduisent pas seulement par des instructions qualitatives ; elles structurent concrètement l’agenda des services, orientent les opérations d’inspection et captent une partie significative du temps disponible. Elles constituent une première couche de ciblage, commune à l’ensemble des champs, avant même la déclinaison des priorités propres aux EAPS, aux ACM ou aux organismes de formation.

B. Des priorités internes aux EAPS et aux ACM qui orientent la probabilité de contrôle

S’agissant des EAPS, l’instruction identifie quatre axes prioritaires : les établissements déjà signalés ou ayant fait l’objet de mesures de police administrative, les nouveaux établissements, les sports de nature et activités de pleine nature (notamment en période estivale, pour les baignades payantes, activités nautiques et subaquatiques) et les sports de combat, avec un accent particulier mis sur les arts martiaux mixtes. L’accent est mis sur la vérification des règles techniques de sécurité et des règlements médicaux édictés par les fédérations délégataires.

Pour les ACM, six priorités sont retenues : les accueils dirigés par des directeurs stagiaires, ceux qui proposent des activités physiques ou sportives en environnement spécifique au sens de l’article R. 227-13 du CASF, ceux qui accueillent des mineurs en situation de handicap, ceux qui ont fait ou font l’objet de plaintes ou de signalements, ceux pour lesquels des injonctions ont été prononcées en application de l’article L. 227-11, et enfin les accueils signalés au titre de la prévention des dérives sectaires, en lien avec la Miviludes.

L’instruction indique que cette priorisation doit toutefois laisser place à une part de contrôle aléatoire, afin qu’aucun secteur ni catégorie d’organisateurs ne soit, par principe, exclu de la politique de contrôle. Elle mentionne explicitement les accueils de loisirs périscolaires, qui « doivent constituer une part significative des contrôles » au regard du nombre de mineurs qui y sont accueillis.

Pris ensemble, ces éléments définissent une carte de probabilité : les structures déjà signalées, engagées dans des activités à risque ou associées à des enjeux de VSS, de séparatisme ou de handicap, ont une probabilité nettement plus élevée de faire l’objet d’un contrôle. À l’inverse, les accueils sans signalement, sans activité considérée comme spécifique et sans incident déclaré peuvent rester durablement en marge des inspections, sans que cela résulte d’une inapplication des instructions, mais plutôt de l’application rigoureuse d’une politique de ciblage imposée par la rareté des ressources.

III. Un pilotage par objectifs qui ne crée pas de droit subjectif au contrôle

A. Une normativité orientée vers les services plutôt que vers les usagers

Les objectifs chiffrés de contrôle, qu’il s’agisse du taux de 1,5 à 3,7 % pour les EAPS ou de l’objectif de tendre vers 10 % pour les ACM, ont une portée principalement interne. Ils encadrent l’action des SDJES et des DRAJES, structurent les plans départementaux et régionaux, justifient la répartition des moyens humains et organisent la production de bilans annuels.

En revanche, ces cibles ne consacrent pas, en tant que telles, un droit opposable pour les familles, les mineurs ou les personnels à ce qu’un accueil ou un établissement précis soit contrôlé dans un délai donné. La formulation retenue (« tendre vers 10 % ») signale d’ailleurs clairement que l’atteinte de ces objectifs reste conditionnée par les capacités réelles des services et par les priorités fixées en fonction des risques.

Sur le plan juridique, l’instruction s’analyse donc comme un instrument de pilotage de l’action administrative, non comme un texte créateur de droits individuels. Elle définit des standards attendus de mobilisation et de vigilance, sans garantir une couverture exhaustive du secteur, ni une égalité arithmétique de probabilité de contrôle entre structures.

B. Une tension durable entre ambition de protection et moyens disponibles

L’instruction assume par ailleurs la tension entre la mission prioritaire de protection des mineurs et la limitation des moyens. Elle insiste sur la nécessité de « mobiliser les moyens humains nécessaires », mais dans le même temps encadre strictement les effectifs disponibles et reconnaît la charge de travail importante qu’implique chaque contrôle. Elle calque les objectifs sur les moyens existants, en ajustant les taux cibles aux capacités régionales, ce qui conduit à un contrôle qui reste quantitativement minoritaire au regard du volume d’accueils et d’établissements.

Cette tension se traduit aussi dans le calendrier des remontées d’information : les SDJES et les DRAJES doivent produire, à dates fixes, des bilans détaillés destinés à alimenter la réflexion sur les actions de prévention, d’information et de communication, ainsi que la mutualisation des outils et des compétences. Le dispositif est donc robuste sur le plan du suivi administratif et du pilotage central, mais il ne modifie pas la donnée de base : le contrôle sera nécessairement sélectif et priorisé, et non généralisé et systématique.

Conclusion

L’instruction du 2 juillet 2024 offre une vision précise de la manière dont l’État conçoit et organise, pour l’année 2024-2025, le contrôle des accueils collectifs de mineurs, des établissements sportifs et des organismes de formation BAFA / BAFD. Elle confirme la centralité du préfet, des SDJES et des DRAJES, fixe des objectifs quantifiés, renforce les effectifs et articule les priorités autour de la protection des mineurs, de la prévention des violences sexistes et sexuelles, de la lutte contre le séparatisme et de la qualité éducative des loisirs.

Elle met en lumière, en même temps, les limites structurelles d’un tel dispositif lorsqu’il est appliqué à un secteur de masse : l’ampleur du champ à contrôler, la charge de travail par inspection, les priorités thématiques et les effectifs disponibles conduisent mécaniquement à un contrôle ciblé, reposant à la fois sur des axes de priorisation et sur une part limitée de contrôles aléatoires.

Le résultat n’est pas un défaut d’organisation, mais une configuration dans laquelle l’inspection constitue un instrument de protection puissant sur les segments déjà repérés comme sensibles, et beaucoup plus discret sur les segments « ordinaires » du périscolaire et des loisirs, qui concentrent pourtant une part très importante des mineurs accueillis. C’est dans cet écart entre ambition affichée et capacité réelle de couverture que se jouent, concrètement, les limites structurelles du contrôle public des accueils collectifs de mineurs.